zeitzeichen - Evangelische Kommentare zu Religion und Gesellschaft

Auf der Suche nach Solidarität

Die Staaten der EU streiten über ihre zukünftige Asylpolitik und setzen auf Sanktionen

Katrin Hatzinger

Die Europäische Union streitet mit harten Bandagen über die künftige Asylpolitik. Gibt es eine Chance auf Einigung? Was genau ist geplant? Katrin Hatzinger, Leiterin des EKD-Büros in Brüssel, gibt einen Überblick.

Irakische Flüchtlinge auf einem Bahndamm im französischen Loon-Plage am Ärmelkanal. Foto: dpa/Alexander Stein
Irakische Flüchtlinge auf einem Bahndamm im französischen Loon-Plage am Ärmelkanal. Foto: dpa/Alexander Stein

Am Ende musste selbst die ehrgeizige maltesische Ratspräsidentschaft resignieren. Sie war im Januar 2017 mit dem Ziel angetreten, Brücken zu bauen, und wollte bis zum Juli 2017 die festgefahrene Debatte um die Reform des „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ aufbrechen. Dazu suchte sie auch immer wieder den Austausch mit der Zivilgesellschaft, mit kirchlichen Vertretungen und Nichtregierungsorganisationen. Anfang Juli 2017 stehen die Chancen auf eine rasche Einigung unter den Mitgliedsstaaten der EU allerdings schlechter denn je, und so langsam gehen die Ideen aus, wie man die Gräben zwischen den Staaten bei der Frage nach einer gemeinsamen Verantwortungsteilung bei der Flüchtlingsaufnahme überbrücken kann. Die Vorschläge reichen von „flexibler“ oder doch besser „effektiver“ Solidarität über ein „3-Phasen-Modell“ bis hin zum Entzug von EU-Finanzmitteln für Totalverweigerer. Doch die ost- und mitteleuropäischen Staaten, allen voran Polen und Ungarn, weigern sich weiterhin, Flüchtlinge aufzunehmen oder sich finanziell ihrer Verantwortung zu stellen.

Hauptstreitpunkt ist die Frage nach einem Solidaritätsmechanismus in der sogenannten Dublin-Verordnung, die als „Dublin III-Verordnung“ aktuell in Kraft ist. Das Dublin-System der Zuständigkeitsverteilung baut darauf auf, dass es EU-weit faire und effektive Asylverfahren und menschenwürdige Aufnahmebedingungen gibt. Doch von einem echten gemeinsamen Asylsystem kann weiterhin nicht die Rede sein. Dazu sind nicht nur die Aufnahmestandards für Flüchtlinge viel zu unterschiedlich, auch die Anerkennungsquoten unterscheiden sich je nach Mitgliedsstaat weiterhin signifikant.

Durch die vielen ankommenden Schutzsuchenden im Jahr 2015 wurde deutlich (von Kirchen und Nichtregierungsorganisationen schon seit Jahren moniert), dass das Dublin-System eine Schönwetterregelung ist, die die Mitgliedsstaaten an den Außengrenzen über Gebühr belastet, aber auch den Bedürfnissen von Schutzsuchenden nicht gerecht wird. Deshalb hat die Europäische Kommission am 5. Mai 2016 den Entwurf für eine überarbeitete Version der Dublin-Verordnung („Dublin IV“) vorgelegt, gefolgt von weiteren Reformvorschlägen für die übrigen Asylrechtsinstrumente. Zwar ist das Dublin-Verfahren nur ein Vorverfahren zum eigentlichen Asylverfahren und soll lediglich festlegen, welcher Staat für das Asylverfahren zuständig ist. Doch es ist gleichzeitig das Herzstück der Reform, nicht zuletzt in der Frage der Verantwortungsteilung oder eines Solidaritätsmechanismus. Die Überarbeitung der Dublin-Verordnung braucht daher eine gleichzeitige Anpassung der Asylverfahrensrichtlinie und der Qualifikationsrichtlinie, die die Normen für die Anerkennung als Flüchtling oder subsidiär Geschützter festlegt. Beide Richtlinien sollen künftig in eine unmittelbar geltende Verordnung umgewandelt werden. Ebenfalls nötig ist eine Überarbeitung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen.

Für die EU-Kommission ist die Rückkehr zu einem funktionierenden Dublin-System essentiell, um das Schengen-System wiederherzustellen, sprich auf die vorübergehend wieder eingeführten Grenzkontrollen zwischen einigen EU-Staaten verzichten zu können. Ziel ist aber auch die Senkung der Zahlen von ankommenden Schutzsuchenden, die Abschaffung von vermeintlichen Pull-Faktoren in bestimmte Mitgliedsstaaten sowie die Bekämpfung der Weiterwanderung in andere Mitgliedsstaaten („Sekundärmigration“) und des „Asylshoppings“, also der Beantragung von Asyl in mehreren EU-Staaten.

Aus Sicht von Flüchtlingsorganisationen, christlichen Verbänden und Kirchen ist dieser Reformansatz verfehlt. Denn er verdeutlicht, dass die Politik aus den Fehlern der Vergangenheit nichts gelernt hat. Im Oktober 2016 hat die „Christian Group“, der neben der Kommission der Kirchen für Migranten in Europa Caritas Europa, dem Jesuitenflüchtlingsdienst, der Kommission der römisch-katholischen Bischofskonferenzen der EU unter anderem auch das Entwicklungshilfe-Netzwerk „Act Alliance EU“ und die Vertretung der EKD in Brüssel angehören, in einer Stellungnahme die von der EU-Kommission vorgeschlagene Dublin-Reform kritisiert und im Dezember 2016 auch die anderen Reformvorschläge des sogenannten Asylpakets kritisch kommentiert. Ohne ausreichende vorherige Konsultation der Zivilgesellschaft setzt die EU-Kommission in ihrem Vorschlag zur Dublin-Reform vor allem auf Sanktionen, um die Weiterwanderung von Asylsuchenden zu unterbinden, beschränkt Rechtsschutzmöglichkeiten durch stark verkürzte Fristen und schafft die humanitären Ermessensspielräume von Mitgliedsstaaten zur Übernahme von Verantwortung für Schutzsuchende weitestgehend ab. In ihrer Stellungnahme kritisieren die christlichen Organisationen das Festhalten am Zuständigkeitskriterium der irregulären Einreise, das die Hauptverantwortung für die Schutzsuchenden bei den Ländern an den EU-Außengrenzen belässt. Zudem wird keine Rücksicht genommen auf sprachliche, berufliche, medizinische oder andere Bedürfnisse und Bindungen von Schutzsuchenden, wenn es um die Frage geht, wo das Asylverfahren durchgeführt werden muss. Zwar können der Schutz von unbegleiteten Minderjährigen oder der Familieneinheit Ausnahmen von der Zuständigkeitsregel der „irregulären Einreise“ ermöglichen. Doch das ist aus menschenrechtlicher Sicht nicht ausreichend, zumal die Familienzusammenführung im Dublin-Verfahren in der Praxis schwierig und zeitaufwendig ist.

Die christlichen Organisationen plädieren stattdessen für ein „Matching-System“, das die Präferenzen von Schutzsuchenden und Mitgliedsstaaten in Einklang bringt. Hoch problematisch ist auch, dass künftig kein Zuständigkeitsübergang von einem auf einen anderen Mitgliedsstaat mehr durch den Ablauf der im Dublin-Verfahren vorgesehenen Fristen erfolgen soll. Das Problem der „Refugees in orbit“, das Dublin eigentlich verhindern soll, könnte dadurch wieder verstärkt auftreten. Menschen werden vom Zugang zum Asylverfahren abgeschnitten. Ebenso schwierig sind die geplanten Sanktionen bei Weiterwanderung in einen anderen Mitgliedsstaat, um dort den Asylantrag zu stellen, die sich wie ein roter Faden durch das gesamte „Asylpaket“ ziehen. Vorgesehen sind die umgehende Rückführung in den zuständigen Staat, beschleunigte Verfahren mit beschränkten Rechten und eine Beschränkung der Aufnahmebedingungen auf ein Minimum. Diese Regelungen wären nicht nur flüchtlings- und menschenrechtlich bedenklich, sondern sind auch schlicht lebensfremd. Denn Menschen orientieren sich selbstverständlich an Integrationsmöglichkeiten und Aufnahmebedingungen vor Ort oder einer bereits bestehenden Community.

Positiv sieht die „Christian Group“ die Erweiterung des Familienbegriffs im Entwurf der Dublin-Verordnung. Allerdings wird das Recht auf Familieneinheit durch den geplanten, vor die Zuständigkeitsprüfung gesetzten zwingenden Zulässigkeitstest gefährdet, durch den zunächst festgestellt werden soll, ob ein Asylsuchender nicht in einen „sicheren Drittstaat“ oder „ersten Asylstaat“ abgeschoben werden kann. Dieses zusätzliche Verfahren bringt nicht nur einen erhöhten Verwaltungsaufwand für die Staaten an den EU-Außengrenzen mit sich. Es führt auch zu einer weiteren Externalisierung der EU-Asylpolitik, indem die Verantwortung auf Drittstaaten abgeschoben wird, deren Sicherheit fraglich ist. In der Stellungnahme wenden sich die Organisationen daher gegen die Ausweitung des „sicheren Drittstaats- und ersten Asylstaat“-Konzeptes, da angesichts der übereilten und oft auf rein politischen Kriterien beruhenden Anwendung die Gefahr von Menschenrechtsverletzungen bestehe. Gleiches gilt für die zukünftig im Vorverfahren ebenfalls obligatorische Anwendung des Konzeptes der „sicheren Herkunftsstaaten“.

Positiv hingegen sind die neuen detaillierten Vorschriften zur Feststellung des Kindeswohls und die Bestellung eines Vormunds fünf Tage nach Ankunft. Dennoch ist die geplante Reform aus Sicht der „Christian Group“ ein Rückschritt für den Schutz von Minderjährigen. Denn entgegen der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg (EuGH) soll künftig der Staat für den unbegleiteten Minderjährigen zuständig sein, in dem der erste Asylantrag gestellt worden ist. Die Rücküberstellungen sollen also im Regelfall erfolgen, auch wenn das, laut EuGH, nicht dem Kindeswohl entspricht.

Neu vorgesehen ist ferner ein Fairness-Mechanismus, der automatisch feststellen soll, wann das Asylbewerberaufkommen in einzelnen Ländern gemessen an ihrer Bevölkerungsgröße und ihrem Bruttoinlandsprodukt unverhältnismäßige Ausmaße annimmt. Die Kommission schlägt dann Folgendes vor: Steigt die Zahl der Asylsuchenden auf 150 Prozent eines auf dieser Grundlage berechneten Schwellenwerts, werden alle weiteren neuen Asylbewerber ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit nach einer Prüfung ihres Antrags im Vorverfahren automatisch auf die übrigen EU-Mitgliedsstaaten verteilt. Dies geschieht solange, bis das Asylbewerberaufkommen wieder unter den betreffenden Schwellenwert sinkt. Ein Mitgliedsstaat hat auch die Möglichkeit, vorübergehend nicht an diesem Umverteilungsmechanismus teilzunehmen. In diesem Fall soll er einen Solidaritätsbeitrag von 250.000 EUR pro Asylbewerber an den Mitgliedsstaat zahlen, der an seiner Stelle diesen aufnimmt. Es ist nicht überraschend, dass gerade dieser Punkt unter den Mitgliedsstaaten im Rat hoch umstritten ist.

Für die „Christian Group“ greift der Fairness-Mechanismus zu spät, nämlich erst dann, wenn die Asylsysteme der betreffenden Staaten schon unter enormem Druck stehen. Durch die vorgesehene Automatisierung wird weiterhin den Präferenzen und Bedürfnissen von Staaten und Flüchtlingen nicht entsprochen. Auch werden diejenigen, die aus „sicheren Herkunftsstaaten“, einem „ersten Asylstaat“ oder aus „sicheren Drittstaaten“ kommen gar nicht erfasst. Das würde dazu führen, dass Griechenland beispielsweise weiterhin stark überlastet bliebe, da der Fairness-Mechanismus erst nach dem zusätzlichen Vorverfahren greift.

Die christlichen Organisationen kommen also zu dem Schluss, dass statt eines fairen, effizienten und menschenrechtsbasierten Dublin-Systems nur noch mehr Bürokratie zu Lasten der Schutzsuchenden und der überlasteten Staaten geschaffen wird. Für das gesamte Asylpaket gilt: Es wird vor allem auf die Sanktionierung von Asylsuchenden gesetzt, statt positive Anreize zu setzen, um eine Weiterwanderung zu unterbinden. Diese könnten etwa in der gegenseitigen Anerkennung positiver Asylentscheidungen in der EU bestehen oder in besseren und vor allem menschenwürdige Aufnahmebedingungen. Ein positiver Anreiz wäre auch die Möglichkeit, bereits nach drei statt bisher fünf Jahren legalem Aufenthalt einen Daueraufenthalt in der EU zu erwerben. Der Sanktionierungsansatz drängt die Schutzsuchenden hingegen noch häufiger in die Irregularität.

Die kirchlichen Organisationen und die Kirchenvertretungen fordern stattdessen einen Reformansatz, der einen Zugang zum Asylverfahren ermöglicht, hohe Schutzstandards und faire Verfahren befördert, legale Wege für Schutzsuchende in die EU eröffnet und positive Anreize auslotet, um eine Weiterwanderung in andere Mitgliedsstaaten zu unterbinden. Sie kritisieren den Trend zur weiteren Externalisierung von Schutzverantwortung durch neue geplante Abkommen im Stil des EU-Türkei Deals, mit Staaten, in denen die Menschenrechtslage besorgniserregend ist, wie Libyen oder Ägypten.

Längst sind es nicht mehr die Asylspezialisten, die in der Debatte um das Asylpaket den Ton angeben. Die Frage nach einer solidarischen Flüchtlingsaufnahme ist hoch politisch und spaltet die EU. Liest man die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 22. und 23. Juni 2017 wird erkennbar, dass mit einem Durchbruch auch weiterhin nicht zu rechnen ist. Obwohl die Minister der Mitgliedsstaaten seit Monaten versuchen, hinsichtlich des Solidaritätsmechanismus bei der Flüchtlingsverteilung voranzukommen, findet sich in den Schlussfolgerungen kein Wort der europäischen Staats- und Regierungschefs zur gemeinsamen Verantwortung für die Aufnahme von Flüchtlingen. Doch ohne eine Einigung über das neue Dublin-System werden auch die Verhandlungen über die anderen Asylrechtsvorschläge auf Ratsebene nicht vorankommen. Stattdessen zeigen die Mitgliedsstaaten demonstrative Einigkeit bei repressiven Maßnahmen, wie bei der Sicherung der Außengrenzen, Bekämpfung der irregulären Zuwanderung und des Schleußerwesens, Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern, effizienteren Abschiebungen, der Erarbeitung einer EU-Liste sicherer Drittstaaten sowie der Bekämpfung von Missbrauch und Sekundärmigration.

 

Verhärtete Fronten

In Brüssel sind die Kirchen- und ngo-Vertreter in engem Kontakt mit den Berichterstattern des EU-Parlaments zu den einzelnen Gesetzesvorschlägen. Es ist abzusehen, dass die Verhandlungen zwischen dem Parlament und dem Rat (sollte sich dieser eines Tages auf ein Reformpaket geeinigt haben) sehr schwierig werden. Doch auch im Parlament sind die Verhandlungen über das Kernstück der Reform ins Stocken geraten. Der Bericht der schwedischen Liberalen Cecilia Wikström zur Dublin-Verordnung, der sich in wichtigen Punkten den Forderungen der Zivilgesellschaft angeschlossen hatte, soll wegen internen Klärungsbedarfs anders als ursprünglich geplant, erst nach der Sommerpause abgestimmt werden. Die Trennlinien verlaufen auch hier nicht nach Parteizugehörigkeit, sondern nach Nationalität.

Die Tatsache, dass gerade eine Klage von Ungarn und der Slowakei gegen den Beschluss des Ministerrates vom September 2015 zur quotierten Umverteilung von Flüchtlingen aus Italien und Griechenland vor dem Europäischen Gerichtshof anhängig ist, und die Europäische Kommission am 13. Juni 2017 Vertragsverletzungsverfahren gegen Tschechien, Ungarn und Polen eingeleitet hat, unterstreicht, wie verhärtet die Fronten mittlerweile sind. Diese Länder haben trotz bestehender Ratsbeschlüsse keine oder kaum Flüchtlinge im Rahmen der Umverteilungsprogramme aufgenommen. Unterdessen droht Italien wegen der stetig wachsenden Anzahl von ankommenden Migranten und Flüchtlingen damit, Rettungsboote mit aufgegriffenen Flüchtlingen nicht mehr in italienischen Häfen anlegen zu lassen. Ein Blick auf die estnische Ratspräsidentschaft, die am 1. Juli 2017 begonnen hat, stimmt auch nicht unbedingt optimistisch. Das kleine baltische Land übernimmt erstmalig den Vorsitz im Rat. Seine Botschafterin bei der EU, Kaja Tael, hat im Gespräch mit dem Deutschlandfunk zur Asylrechtsreform und Dublin bereits deutlich gemacht: „Das Kern-Problem hier ist die Definition des Begriffs Solidarität. Ich kann ihnen nichts versprechen, da gibt es keine schnelle Lösung.“

 

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