Als im Oktober vergangenen Jahres eine neue Bundesregierung gewählt wurde, standen die Zeichen auf Wechsel. Als sich dann noch herausstellte, dass in das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) ein Minister aus den Reihen der FDP einziehen würde, wurde das allgemein als Signal zur Reform verstanden.

Schließlich war mit Dirk Niebel ein Politiker in das Ministeramt gehoben worden, für dessen Abschaffung er noch kurz zuvor offen geworben hatte. Und der Parteichef der FDP und werdende Außenminister erklärte of­fen, dass aus dem Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit nicht länger eine Nebenaußenpolitik betrieben werden sol­le. Auch dafür stehe Dirk Niebel.

                         Die Zeichen standen auf Wechsel

Alles deutete also auf eine Neuausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit hin, mehr noch: Sogar ein Abwicklung des Ministeriums schien für kurze Zeit möglich. Zum Letzteren wird es sicher nicht kommen. Änderungen wird es wohl dennoch geben:

Schon seit einiger Zeit galt unter Experten die Fragmentierung der deutschen Entwicklungshilfe als besondere Schwachstelle. Vier so genannte Durchführungsorganisationen wickeln für die Bundesrepublik die Entwicklungshilfe ab: Die Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), die Bildungsagentur InWent und der Deutsche Entwicklungsdienst (DED).

Das schafft allerlei Probleme bei den Partnerländern der Deutschen, gerade weil so viele Partner die administrativen Kapazitäten der Partnerstaaten überfordern können, obwohl die Entwicklungszusammenarbeit eigentlich zu deren Stärkung beitragen soll.

Zudem entstehen durch Doppelstrukturen Reibungsverluste, die auch zu unnötigen Mehrausgaben auf deutscher Seite führen. Bereits in den vergangenen Legislaturperioden wurde daher eine Zusammenlegung der KfW und der GTZ diskutiert. Doch das galt als unpraktikabel, schließlich hätte die KfW dann ihren Bankenstatus verlieren können.

Der neue Minister hat nun Eckpunkte für eine Fusion von GTZ, InWent und DED vorgelegt. Gleichzeitig soll die GTZ stärker an das Bundesministerium angegliedert werden. Das aber wird nicht einfach werden, denn die GTZ ist in den vergangenen Jahren auch zum Dienstleister anderer Ministerien geworden, zum Beispiel des Bundesumweltministeriums. Im Juli wird die Bundesregierung über Niebels Pläne entscheiden.

                                Vernetzte Sicherheit

Die Stimmung in den so genannten Durchführungsorganisationen, vor al­lem der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit, ist dennoch nicht schlecht. Dort wurde der Wechsel an der Spitze des Ministeriums fast schon als Befreiung verstanden. Die stark ideologisch gefärbten Vorgaben aus dem BMZ unter der sozialdemokratischen Ministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul gaben der deutschen Entwicklungspolitik lange nicht nur eine Richtung vor, sondern schränkten die Arbeit oftmals künstlich ein.

Nirgendwo wurde das deutlicher als in Afghanistan. In der Politik, besonders in sicherheitspolitischen Kreisen, wird schon seit Jahren von "vernetzter Sicherheit" gesprochen, der Verknüpfung von militärischen, zivilgesellschaftlichen und entwicklungspolitischen Maßnahmen. Sicherheit wird schon länger nicht mehr in rein militärischen Zügen verstanden, sondern als komplexes Zusammenspiel verschiedener Faktoren. Nur mit einer engen Abstimmung aller Initiativen, so hat sich inzwischen herausgestellt, kann eine nachhaltige Stabilisierung in Nachkriegsgesellschaften wie Afghanistan erreicht werden.

Die Bundeswehr versuchte, das schon früh in Afghanistan umzusetzen: mit den Provincial Reconstruction Teams sollte der Versuch gelingen, Sicherheit herzustellen und gleichzeitig mit kleineren Entwicklungsprojekten die Akzeptanz für die Präsenz der internationalen Streitkräfte und den Rückhalt für die neue afghanische Zentralregierung zu erhöhen.

Doch während in Berlin der Ansatz der vernetzten Sicherheit in den Mittelpunkt rückte, tat sich die Ministerin Wieczorek-Zeul besonders schwer, diesem Modell zu folgen. Im Gegenteil, noch immer galt im Entwicklungshilfeministerium alles Militärische als schlecht, und wie ein Mantra wurde wiederholt, dass eine zu enge Verbindung von Militär einerseits und Entwicklungshilfeorganisationen und Nichtregierungsorganisationen andererseits die Neutralität der Letzteren unterlaufen könnte und damit deren Gefährdung eigentlich erhöht werde.

                    In Wahrheit waren die Ministerien noch
          weit davon entfernt, sich miteinander eng abzustimmen

Doch dass gerade Nichtregierungsorganisationen nie als neutral wahrgenommen wurden, spielte kaum eine Rolle in deren Selbstwahrnehmung. Und trotz aller Beschwörungen der Vernetzung: In Wahrheit waren die Ministerien noch weit davon entfernt, sich miteinander eng abzustimmen.

Zwischenzeitlich ging die Abneigung des BMZ gegenüber allem Militärischen soweit, dass selbst auf solche Organisationen nicht aktiv zugegangen wurde, die den westlichen Streitkräften irgendwie nahestehen könnten: Über Jahre wurde die amerikanische Entwicklungshilfeorganisation USAID von Seiten des BMZ schon deshalb links liegen gelassen, weil diese ihre Scheu vor einer Zusammenarbeit mit dem Militär längst abgelegt hatte. Als GTZ-Mitarbeiter in Afghanistan Büros in den Lagern der deutschen Truppen aufschlugen, wurde das in ­Berlin nur ungern zur Kenntnis genommen.

Mit Dirk Niebel scheint dies nun anders zu werden. Die Mütze, die er während seines Besuches in Afrika trug, erinnert an seine eigene Dienstzeit bei den Fallschirmjägern der Bundeswehr. Er hat mit einem engeren Verhältnis zwischen Entwicklungshilfe und Bundeswehr kein Problem.

Bereits im November des vergangenen Jahres leitete er die Kurskorrektur ein: Als er vor dem Bundestag die Ziele der deutschen Entwicklungszusammenarbeit erläuterte, behandelte er die Sicherheitspolitik auf gleicher Höhe mit den Themen Migration und Klimawandel.

Für die Durchführungsorganisationen bedeutet das mehr Gestaltungsfreiheit, mehr Raum für pragmatische Zusammenarbeit mit allen Akteuren, einschließlich der Bundeswehr. Die Nichtregierungs-organisationen (NGO) sehen darin allerdings eine Gefahr. Im Vorfeld der letzten Afghanistan-Konferenz in London, am 28. Januar 2010, forderte Jürgen Lieser, Vorsitzender des Dachverbandes der deutschen Nichtregierungsorganisationen VENRO (Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen), eine strikte Trennung militärischer und ziviler Aufgaben in Afghanistan: "Die Unabhängigkeit der Hilfsorganisationen ist natürlich drastisch in Gefahr, wenn sie an militärische Einsätze gekoppelt wird. Dies macht ihre Arbeit nicht nur unglaubwürdig, sondern auch lebensgefährlich."

 Weltanschauliche Differenzen

Der Verband geht sogar noch weiter und beschreibt einen allgemeinen Vertrauensverlust, den NGO erlitten hätten und der dazu geführt habe, dass sie Ziele von Terroranschlägen geworden seien. Das klang schon ein wenig so, als wäre den internationalen Streitkräften die Schuld am Tod ihrer Mitarbeiter anzulasten und nicht den Taliban. Das ist freilich kein Zufall, denn viele der deutschen NRO sind aus der Friedensbewegung der Achtzigerjahre hervorgegangen und sehen im Militär schon aus weltanschaulichen Gründen keinen Partner.

Doch die Vorstellung, dass Taliban und afghanische Bevölkerung zwischen den guten und neutralen nichtstaatlichen Entwicklungshelfern einerseits und der Bundeswehr andererseits strikt trennten, gehört zu den Illusionen, wenn nicht Lebenslügen der Nichtregierungsorganisationen, denn Belege gibt es dafür nicht. 

Aber VENRO und andere haben noch anderes zu kritisieren. Denn auch wenn Niebel nun das Ministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit nicht abwickelt, nicht, wie er einst forderte, dessen Eingliederung in das Auswärtige Amt betreibt, sondern seinen Ausbau vorantreibt, gefällt ihnen ganz und gar nicht, in welchem ihnen zu geringen Maße die Entwicklungshilfemittel aufgestockt werden:

Zwar bekannte sich die Regierung im Koalitionsvertrag zu dem Ziel, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNP) in die Entwicklungshilfe fließen zu lassen. Doch obwohl die Regierung daran festhält, diese Marke bis 2015 zu erreichen, wurde mit Missbehagen zur Kenntnis genommen, dass der Minister dieses Ziel der verstärkten Wirksamkeit der Entwicklungspolitik unterordnete.

       "Größte Peinlichkeit der Regierungsbildung"

Professor Franz Nuscheler, einer der renommiertesten Experten zur Entwicklungshilfe in Deutschland, bezeichnete die Besetzung des Ministeramtes mit Dirk Niebel bereits "als größte Peinlichkeit der Regierungsbildung". Er befürchtet, dass die deutsche Entwicklungspolitik sich nun stärker auf wirtschaftliche Zusammenarbeit konzentrieren und damit die Entwicklungshilfe öffentliche und gesellschaftliche Unterstützung verlieren könnte.

Diese Furcht hat durchaus ihre Berechtigung; die Berufung Gudrun Kopps zur parlamentarischen Staatssekretärin unterstreicht, dass der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mehr Raum in der Entwicklungspolitik eingeräumt werden könnte. In einem Interview erläuterte Niebel, es sei sein Ziel, die wirtschaftliche Entwicklung zu fördern, "bis zu dem Punkt, an dem wir überflüssig werden und die Kollegen vom Wirtschaftsministerium übernehmen".

Das muss aber nicht zwangsläufig negativ sein. Denn letztlich schlagen sich auch hier ganz grundsätzliche, weltanschauliche Differenzen nieder. Während viele Nichtregierungsorganisationen befürchten, dass die Globalisierung besonders die schwachen afrikanischen Staaten treffen könnte und sich eher der globalisierungskritischen Attac nahe fühlen, sieht der FDP-Minister in der Globalisierung etwas grundsätzlich Positives.

Und tatsächlich ist die Bundesrepublik einer der letzten Staaten, der Afrika vor allem durch die Brille der Entwicklungszusammenarbeit sieht. Nahezu unbeeindruckt von der rasanten wirtschaftlichen Aufholjagd Brasiliens, Indiens und einer Reihe asiatischer Staaten gilt Entwicklungshilfe noch immer mehr oder minder als Selbstzweck.

Doch auch in einigen wichtigen Subregionen Afrikas ist ein wirtschaftlicher Aufholprozess in Gang gekommen. Im östlichen und südlichen Afrika erreichen die meisten Staaten jährliche Wachstumsraten zwischen 4 und 8 Prozent.

Dabei kommt ihnen nicht nur ihre geographische Nähe zu den Wachstumsmärkten Asiens zur Hilfe und eine damit verbundene Explosion im Handel zwischen Afrika und Asien, sondern auch eine vertiefte regionale Integration, die sich nicht zuletzt in überproportional wachsenden intraregionalen Exportzahlen und in den Bemühungen niederschlägt, regionale Wirtschaftsgemeinschaften zu bilden.

            Mit der finanziell gut gepolsterten Volksrepublik China
                               soll enger kooperiert werden

Hier ist Wirtschaftsförderung auch durch die Bundesrepublik zu lange vernachlässigt worden. Es ist vor allem das zentrale und westliche Afrika, das von dieser Entwicklung abgekoppelt bleibt. Dennoch: Auf die sich so ergebenden wirtschaftlichen Möglichkeiten haben die neuen Wirtschaftsmächte Indien und China bereits reagiert und nicht nur ihre wirtschaftliche Verflechtung mit Subsahara-Afrika erhöht, sondern auch ihre Entwicklungshilfe intensiviert.

Doch diese neuen Geber haben deutlich weniger Erfahrung als die traditionellen europäischen und amerikanischen Gebernationen und unterlaufen zum Teil westliche durch auflagenfreie eigene Hilfe. Das bmz möchte daher die neuen Geber in so genannte Dreieckskooperationen einbinden. Insbesondere mit der inzwischen finanziell besonders gut gepolsterten Volksrepublik China sollen solche Kooperationen vorangetrieben werden, um nicht nur die deutsche, sondern die internationale Entwicklungszusammenarbeit nachhaltiger zu gestalten.

Minister Niebel knüpft die deutsche Entwicklungshilfe jedoch nicht nur an deutsche Interessen, sondern auch an westliche Werte. Als zu Beginn des Jahres in Uganda eine Gesetzesinitiative auf den Weg gebracht wurde, die Homosexualität unter schwe­re Strafe gestellt hätte, drohte der neue Minister mit dem Rückzug Deutschlands aus der Entwicklungszusammenarbeit.

                                        Deutsche Entwicklungshilfe 
                                    an westliche Werte binden

Ausgerechnet Uganda, lange Zeit der Liebling unter westlichen Entwicklungshelfern. Selbst als der Landespräsident Yoweri Museveni sich vor einigen Jahren durch eine umstrittene Verfassungsänderung eine dritte Amtszeit ermöglichte, blieb die Kritik aus dem Westen verhalten. Hier schlägt der neue Minister bereits einen anderen Ton an. Vorerst bleibt abzuwarten, ob die Kurskorrektur in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit Früchte tragen wird.

Niebels Erfolg wird auch von seiner Fähigkeit abhängen, die anderen Träger der Entwicklungshilfe, die kirchlichen und privaten Dienste, mitzunehmen und in seine neuen Ansätze einzubinden. Noch ist die Reform der deutschen Entwicklungshilfeagenturen nicht über die Phase erster Überlegungen hinausgekommen. Und auch in Afghanistan haben sich aus den neuen Spielräumen noch keine sichtbaren Resultate ergeben.

 Erschienen in zeitzeichen Mai 05/2010.