Das fragile Gleichgewicht

Das Grundgesetz wird 75 Jahre alt. Aus diesem Anlass gibt es am 23. Mai 2024 einen Staatsakt in Berlin, dem sich ein dreitägiges Demokratiefest für alle Bürgerinnen und Bürger anschließt. Denn schließlich ist das Grundgesetz „ohne Zweifel die beste Verfassung, die wir jemals hatten“, so Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier. Und für den Zeitpunkt seiner Entstehung 1949 ist das sicherlich auch zutreffend. Doch sind Grundgesetz und seine Verankerung in der Bevölkerung tatsächlich noch in bester Verfassung?

Einige Umfragen aus dem Jahr 2023 lassen daran zweifeln. So hat die Friedrich-Ebert-Stiftung herausgefunden, dass mittlerweile die Mehrheit der Deutschen (73 Prozent) glaubt, dass die Demokratie in Deutschland zu schwerfällig ist. 66 Prozent halten den Staat in Bezug auf seine Aufgaben und Probleme für überfordert. Und 51 Prozent sind der Ansicht, dass sich der Zustand der Demokratie in den letzten Jahren in Deutschland verschlechtert hat. Nach einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts YouGov im Auftrag der Deutschen Presse-Agentur (dpa) wäre sogar nur jeder Zehnte bei einem Angriff auf Deutschland zum Kriegsdienst bereit – während fast jeder vierte Deutsche das Land so schnell wie möglich verlassen würde. Was ist da passiert?

Fast siebzig Änderungen

Betrachtet man das Grundgesetz von heute mit dem Original von 1949, fällt zunächst auf, dass sich der Umfang mehr als verdoppelt hat: Von schlanken 11 000 Wörtern oder 83 000 Zeichen auf über 23 000 Wörter oder 178 000 Zeichen. Die fast 70 Änderungen des Grundgesetzes zeichnen die dramatischen weltgeschichtlichen Ereignisse nach: angefangen von der Wiederbewaffnung und Gründung der Bundeswehr über die „Notstandsgesetze“ bis hin zur Wiedervereinigung und der Gründung der Europäischen Union. Zunehmend mehr Platz beanspruchen mittlerweile die vielen detaillierten Regelungen zum Thema Geld und Finanzen (Artikel 104a ff.), inklusive der viel diskutierten „Schuldenbremse“ in Artikel 115.

Zu den rechtlichen Änderungen kommen erhebliche faktische Entwicklungen und Veränderungen: 1949 gab es weder Computer noch Satelliten, Internet, Digitalisierung oder Künstliche Intelligenz. Die Bundesrepublik Deutschland hatte mit der D-Mark eine eigene nationale Währung, und es gab keinen Klimawandel, keine Globalisierung und keine Digitalisierung. Durch all das sind aber viele existenzielle Bereiche wesentlich komplexer, undurchschaubarer und verletzlicher geworden. Künstliche Intelligenz und selbst lernende Systeme durchdringen immer weitere Lebensbereiche und treffen immer existenziellere Entscheidungen. Doch wie die dahinterstehenden Algorithmen funktionieren, ist selbst für Experten nicht immer nachvollziehbar.

Hinzu kommt, dass sich durch die Gründung der Europäischen Union (EU) und die damit einhergehende stetige Übertragung von Hoheitsrechten von den Nationalstaaten auf die EU eine ganz neue Rechtsordnung über dem Grundgesetz entwickelt hat.

Folge dieser erheblichen faktischen Veränderungen ist, dass sich das im Grundgesetz ursprünglich angelegte Machtverhältnis zwischen den fünf obersten Verfassungsorganen Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht zum Teil massiv verschoben hat. Eindeutiger Machtgewinner nach 75 Jahren Grundgesetz ist die Bundesregierung.

Spiel über Bande

Das ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz – der Wortlaut der Artikel 62 bis 69 ist bis heute unverändert. Dennoch ist die faktische Macht der Bundesregierung seit 1949 dramatisch gestiegen. Das beruht im Wesentlichen auf zwei Ursachen: Die Bundesregierung hat mittlerweile einen massiven Informationsvorsprung gegenüber allen anderen Verfassungsorganen. Zudem kann sie die Gesetzgebung auf Ebene der EU beeinflussen und dadurch Regelungen auf den Weg bringen, für die sie im Bundestag oder im Bundesrat oder in der Öffentlichkeit keine Mehrheit gefunden hätte („Spiel über die Bande“).

Die Bundesregierung, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern, hat über das Instrument der Rechts- und Fachaufsicht Zugriff auf alle Bundesministerien und die diesen zugeordneten oder unterstellten Bundesbehörden. Dabei haben die nachgeordneten Behörden oft erheblich mehr Mitarbeiter und einen deutlich höheren Etat als das Ministerium, dem sie zugeordnet sind. So arbeiten zum Beispiel im Bundesinnenministerium (BMI) „nur“ etwa 2 000 Mitarbeiter bei einem Etat von 218 Millionen Euro, während die dem BMI nachgeordneten Behörden wie Bundespolizei, Bundeskriminalamt oder Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zusammen über 83 000 Mitarbeiter und einen Etat von 8,3 Milliarden Euro verfügen.

Im Gegensatz dazu verfügt der Bundestag über eine wesentlich kleinere Ausstattung an Personal (circa. 3 000 Mitarbeiter) und Budget (1,2 Milliarden Euro). Das Parlament kann den aktuell 735 Abgeordneten deshalb auch nur relativ wenige Informationen und Gutachten zur Verfügung stellen.

Dadurch hat sich der Wissens- und Informationsvorsprung der Bundesregierung gegenüber dem Bundestag seit 1949 erheblich vergrößert, vor allem wenn es um sehr komplexe und technische Gesetze geht. Gesetze, die sich mit solchen Themen beschäftigen, sind oft extrem kompliziert und für Laien kaum nachvollziehbar, weil sie sehr umfangreich sind und abstrakte technische Details enthalten. Exemplarisch dafür stehen das Gesetz über das Kreditwesen (KWG, 208 Seiten), das Telekommunikationsgesetz (TKG, 150 Seiten) und das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG, 128 Seiten).

In der Regel sind die Bundestagsabgeordneten nicht in der Lage, derart komplexe Gesetzentwürfe selbst zu erarbeiten – nicht einmal mit Hilfe der Juristen der Bundestagsverwaltung. Das schafft nur die Bundesregierung, weil sie dabei auf die vielen tausend Mitarbeiter in den Bundesministerien und den nachgeordneten Behörden zurückgreifen kann. Natürlich können die Bundestagsabgeordneten dann im Verlauf des parlamentarischen Verfahrens die Gesetzesentwürfe der Bundesregierung noch verändern. Aber mit einem umfangreichen und komplizierten Gesetzesentwurf rammt die Bundesregierung erst einmal einen dicken Pflock ein, dessen wesentliche Vorgaben und Ziele dann in der Regel auch „durchkommen“. Dadurch hat die Bundesregierung seit 1949 faktisch einen immer weiter steigenden Anteil an der Gesetzgebung übernommen und ihre Macht in diesem Bereich auf Kosten des Bundestags erheblich ausgeweitet.

Das geht naturgemäß zu Lasten des Bundestags, der dadurch deutlich an Macht verloren hat. Und dieser Prozess ist noch längst nicht zu Ende. Je mehr Gesetzgebungszuständigkeiten in den kommenden Jahren auf die EU übergehen, desto weniger Entscheidungsbefugnisse verbleiben dem Bundestag. Mittelfristig könnte ihn das gleiche Schicksal ereilen wie die Landesparlamente: ein klangvoller Name mit großer Vergangenheit, aber nur noch relativ wenige echte Kompetenzen.

Einen leichten Machtgewinn verzeichnet dagegen das andere an der Gesetzgebung beteiligte Verfassungsorgan. Denn durch die mittlerweile vielfältigen Koalitionsvarianten in den 16 Bundesländern kann der Bundesrat von der Opposition im Bundestag gezielt zur Blockade im Gesetzgebungsverfahren eingesetzt werden – vor allem, weil die Anzahl der zustimmungspflichtigen Gesetze trotz der Föderalismusreform im Jahr 2006 nach wie vor konstant bei 25 bis 40 Prozent liegt.

Geschätzte Richter

Eher zu den Machtgewinnern gehört auch das Bundesverfassungsgericht. Die Richter in Karlsruhe haben in den letzten Jahrzehnten immer wieder vom Bundestag beschlossene Gesetze für verfassungswidrig erklärt und eigenhändig neue Grundrechte in die Welt gesetzt. Dafür werden sie von den Bürgern in Deutschland sehr geschätzt. Und auch die anderen Verfassungsorgane ordnen sich den Vorgaben aus Karlsruhe widerspruchslos unter.

Entscheidend für die künftige Stellung des Bundesverfassungsgerichts wird aber sein, wie sich das Verhältnis zum EuGH in Zukunft entwickelt. Gelingt es dem Bundesverfassungsgericht, die Letztentscheidungsbefugnis darüber zu behalten, ob EU-Recht, das mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, in Deutschland angewendet werden muss?

Wir erinnern uns: Im Mai 2020 hatte das Bundesverfassungsgericht erstmals entschieden, dass die EU-Organe EZB und EuGH im Zusammenhang mit dem Wertpapierkaufprogramm der EZB „ultra vires“ gehandelt haben, also außerhalb ihrer Kompetenzen. Nachdem deshalb ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet wurde, verpflichtete sich die Bundesregierung in einem Schreiben gegenüber der EU-Kommission dazu, „alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel zu nutzen, um in Zukunft eine Wiederholung einer Ultra-Vires-Feststellung aktiv zu vermeiden.“

Entspannt zurücklehnen kann sich dagegen der Bundespräsident. Solange er sich bei der Prüfung der Gesetze auch weiterhin fast ausschließlich mit den formellen Aspekten begnügt, wird er mit der Bundesregierung und den anderen Verfassungsorganen auch weiterhin gut auskommen. Eine Beschneidung seiner geringen Machtbefugnisse ist deshalb nicht zu befürchten.

Was heißt das für die Zukunft? Wie eingangs geschildert, zeigen aktuelle Umfragen eine wachsende Distanz vieler Bürger in Deutschland zum aktuellen politischen System. 

Gefühl fehlender Selbstwirksamkeit

Eine der wesentlichen Ursachen könnte in der beschriebenen Verschiebung der Machtverhältnisse weg vom Bundestag hin zur Bundesregierung und zur EU sein. Stand heute gibt es keine Anzeichen dafür, dass sich an dieser Entwicklung etwas ändern wird. Der Informationsvorsprung der Bundesregierung gegenüber den Bundestagsabgeordneten wird in Zukunft nicht geringer werden, und die Übertragung weiterer Hoheitsrechte auf die EU wird nicht plötzlich stoppen.

Das hat zur Folge, dass sich die einzige echte Einflussmöglichkeit der Bürger weiterhin darauf beschränkt, bei der Bundestagswahl alle vier Jahre und bei der Europawahl alle fünf Jahre ihre Stimme abzugeben. Auf die Zusammensetzung der Bundesregierung, des Bundesverfassungsgerichts, der EU-Kommission und des Europäischen Rats können die Bürger dagegen nicht direkt einwirken. Da sich die Abgeordneten des Bundestags in der Regel freiwillig einem strikten Fraktionszwang unterwerfen, werden die wesentlichen gesetzgeberischen Zielvorgaben daher faktisch von den Mitgliedern der Bundesregierung getroffen. Diese sind aber rechtlich weder an ihre Versprechen vor der Wahl noch an ihre Aussagen im Koalitionsvertrag gebunden. Dies dürfte bei nicht wenigen Menschen zu einem Gefühl fehlender Selbstwirksamkeit im Hinblick auf die wichtigsten, das Gemeinwesen betreffenden Entscheidungen führen.

Realistisch gibt es dazu nur ein Gegenmittel – die Einführung von Volksabstimmungen auf Bundesebene. Dadurch könnten die Bürger in Deutschland im Einzelfall korrigierend eingreifen und den Machtverlust des Bundestags auf diese Weise wenigstens teilweise kompensieren. Die Schweiz beweist seit Jahrzehnten, dass dies ein praktikables Mittel ist, die Zustimmung der Bevölkerung zum politischen System dauerhaft hoch zu halten.

Literatur: Jochen Theurer: 75 Jahre Grundgesetz: Das fragile Gleichgewicht – Wie sich die Gewaltenteilung im Lauf der Zeit verändert hat. Wiesbaden 2024, Springer Nature, 153 Seiten, Euro 24,99.