Fluchtort Bundesrepublik

Wie das Grundrecht auf Asyl politisch immer weiter ausgehöhlt wurde
Eine Asylbewerberin wartet in der zentralen Aufnahmeeinrichtung in Berlin. Foto: dpa/Bernd von Jutrczenka
Eine Asylbewerberin wartet in der zentralen Aufnahmeeinrichtung in Berlin. Foto: dpa/Bernd von Jutrczenka
Die Erfahrungen des Nationalsozialismus haben dazu geführt, dass politisches Asyl in Deutschland zum Grundrecht erklärt wurde. Doch in den vergangenen Jahrzehnten wurde dieses immer weiter eingeschränkt. Katharina Stamm, Referentin für migrationspezifische Rechtsfragen bei der Diakonie Deutschland, beschreibt die aktuelle rechtliche Situation.

Deutschland gilt neben Frankreich, Schweden und Großbritannien als ein traditionelles Asylland in Europa. Und dies aus gutem Grund: Die Bundesrepublik hatte sich aus der leidvollen Erfahrung des Nationalsozialismus heraus ein unbeschränktes Recht auf politisches Asyl in den Grundrechtekatalog des Grundgesetzes geschrieben. Seither genießt jeder ausländische Mensch dieses wertvolle Recht gegenüber dem deutschen Staat. "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" - dieses damals noch unbeschränkte Grundrecht, knapp und prägnant im Artikel 16 formuliert, war die Antwort der jungen Republik auf das Versagen die Versäumnisse der internationalen Gemeinschaft während der Nazidiktatur. Viele Menschenleben hätten gerettet werden können, wenn es großzügigere Aufnahmen gegeben hätte. Viele Staaten hatten damals strenge Einreisebedingungen und verhinderten so die Aufnahme schutzsuchender NS-Verfolgter. Folgerichtig gehörte die Bundesrepublik zu den sechs Erstunterzeichnerstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention der UN von 1951. Die DDR hatte die Konvention nicht ratifiziert.

In den ersten Dekaden der Nachkriegszeit wurde der Artikel 16 des Grundgesetzes bis auf die große Flüchtlingsaufnahme während des ungarischen Volksaufstands nur wenig in Anspruch genommen. Vielmehr galt es, die rund. 1,5 Millionen Kriegsflüchtlinge zu repatriieren oder in Deutschland anzusiedeln. Die Asylgesuche in Deutschland blieben bis in die Siebzigerjahre auf einem relativ niedrigen Niveau, bis sich in den Achtzigerjahren die Zahl der Antragstellungen aus den verschiedenen Ländern erhöhte. Mit realpolitischen Gegebenheiten konfrontiert bröckelte der Rückhalt des Grundrechts in Politik und Bevölkerung: 54 Prozent der Deutschen waren damals mehr oder weniger davon überzeugt, dass "die Bundesrepublik durch die vielen Ausländer in einem schon bedrohlichen Maß überfremdet" sei, so verlautbarte es Die Zeit 1980. Der damalige Innenminister Gerhard Baum (FDP) sprach von einer "Belastung, die das Grundgesetz uns aufbürdet". Einige Verschärfungen des Asylrechts wurden bereits damals eingeführt, etwa ein fünfjähriges Arbeitsverbot für Antragstellende und die so genannte Residenzpflicht. Diese verpflichtet Asylbewerbende zur Wohnsitznahme an einem bestimmten Ort und dazu, sich nur innerhalb eines bestimmten Bezirks oder Landkreises zu bewegen - rechtsstaatlich und menschenrechtlich höchst bedenklich. Wer auf dem Weg in die nächstgelegenen Stadt die Grenzen der Kommune übertrat, machte sich strafbar. Diese Regelung ist in Europa einmalig und gilt heute mit einigen Lockerungen immer noch.

Vor allem aus den osteuropäischen Staaten kamen in der Folgezeit viele Flüchtlinge nach Deutschland. Mit dem zerfallenden Jugoslawien erreichte die Zahl von Asylantragstellenden 1992 ihren vorläufigen Höhepunkt in der Geschichte der Bundesrepublik, über 400 000 vor allem bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge suchten Schutz in Deutschland, hinzu kam eine hohe Zahl von Aussiedlern aus den Staaten der ehemaligen Sowjetunion. An dieser Stelle sei ein direkter und aktueller Zahlenvergleich erlaubt: Im Libanon befinden sich zurzeit etwa 1,5 Millionen Menschen, die vor dem Bürgerkrieg in Syrien geflüchtet sind, Tendenz immer noch steigend. Das ist gemessen an der Bevölkerungszahl von nur 4,5 Millionen enorm. Hochgerechnet auf Deutschland würde dies eine Flüchtlingsaufnahme über von 20 Millionen Menschen bedeuten.

Scharf geführte Debatte

Es ist daher rational kaum verständlich, welch doch relativ geringe Zahl an Asylsuchenden es Anfang der Neunzigerjahre in Deutschland bedurfte, um die latent stets vorhandene rassistische und fremdenfeindliche Stimmung an die Oberfläche zu befördern.

Es entfachte eine scharf geführte gesellschaftliche Debatte, die nicht nur gegen Flüchtlinge, sondern auch gegen hier bereits langjährig lebende Ausländer allgemein geführt wurde, und die durch Medien und Politik aufgegriffen, kanalisiert und multipliziert wurde. Angeheizt von befördernden politischen Statements und einer reißerischen Berichterstattung kam es zu rassistischen Übergriffen und gewalttätigen Ausschreitungen aus der Bevölkerung in Rostock, Mölln, Hoyerswerda und Solingen. Übrigens hat sich zu dieser Zeit die Szene um das spätere NSU-Trio radikalisiert. Die Politik reagierte mit grundlegenden Änderungen des Flüchtlings- und Asylrechts, als seien die Flüchtlinge verantwortlich, ließ aber Aktivitäten gegen Rassismus und für ein gedeihliches Miteinander vermissen.

Man begriff sich zu dieser Zeit nicht als ein Einwanderungsland, sondern der so genannte Missbrauch des Asylrechts und die Einwanderung in die Sozialsysteme und in den deutschen Arbeitsmarkt waren die bestimmenden Parameter der deutschen Flüchtlings- und Migrationspolitik. Abschreckung und Schikane waren Leitmotive des Asylkompromisses, den die christlich-liberale Koalition 1993 mit der SPD beschlossen hatte. Der Kompromiss der verfassungsändernden Mehrheit sah eine Vielzahl von Einschränkungen des Asylrechts und andere rechtliche Verschärfungen vor, die größtenteils bis heute gelten. Das unbeschränkte Grundrecht auf Asyl in Artikel 16 Grundgesetz (GG) wurde in den Artikel 16 a GG quasi als unbedeutender Einschub versetzt und mit vier unübersichtlich langen Absätzen versehen, die allesamt regeln, wer sich fortan nicht mehr auf das Asylrecht berufen darf. Wer beispielsweise über einen sicheren Drittstaat einreist oder aus einem sicheren Herkunftsland kommt, hat keine Chance auf ein erfolgreiches Asylverfahren.

Weit reichende Folgen

Für viele Kritiker auch in Kirche und Diakonie bedeutete dies die faktische Abschaffung des Grundrechts. Vor allem die deutsche Drittstaatenregelung hat bis heute weitreichende Folgen: Die Verantwortung für den Flüchtlingsschutz verlagerte Deutschland auf die Anrainer- und Transitstaaten. Dieses Prinzip wurde im Rahmen der Europäischen Harmonisierung auf den europäischen "Schengenraum" übertragen. Das in diesem Zusammenhang entstandene Dubliner Übereinkommen regelt seit den Neunzigerjahren die Zuständigkeit des EU-Staats, den der Asylsuchende zuerst innerhalb der EU betreten hat. Da die EU-Staaten als sichere Drittstaaten gelten, in denen Flüchtlinge Schutz finden können, ist Deutschland für das Asylverfahren nicht mehr zuständig. Gleichzeitig wurde auch das Visumrecht erheblich eingeschränkt. Während viele politisch Verfolgte noch bis in die Achtzigerjahre visumfrei selbst aus den Verfolgerstaaten nach Deutschland einreisen konnten, ist es heute nahezu unmöglich, auf legalem Wege Deutschland oder ein anderes EU-Land zum Zweck der Asylantragstellung zu erreichen.

Ebenso wurde der Rechtsschutz im Asylverfahren verkürzt und die Lebensbedingungen für Asylsuchende in Deutschland verschlechtert: Die Sozial- und Gesundheitsleistungen wurden im Jahr 1993 durch das Asylbewerberleistungsgesetz erheblich eingeschränkt, das Sachleistungsprinzip in Form von Essenspaketen und Kleiderkammern eingeführt. Das Asylverfahrensgesetz von 1992 war getragen vom Gedanken der Gefahrenabwehr, dem Zuzug von Kriminellen, und nicht dem Schutzgedanken für Verfolgte. Es trägt die Handschrift von Menschen, die einen Abwehrmechanismus regeln wollen und das Asylrecht als Grundrecht aus den Augen verloren. Kirchen, Wohlfahrtsverbände wie Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen kritisierten die massiven Verschlechterungen des Flüchtlingsrechts scharf. Bereits 1995 legten Caritas und Diakonie ein Rechtsgutachten vor, das die Verfassungsmäßigkeit des Asylbewerberleistungsgesetzes in Frage stellt - und fordern bis heute seine Abschaffung.

Es dauerte zwanzig Jahre, bis das Bundesverfassungsgericht im Juli 2012 in einem Grundsatzurteil feststellte, dass das Gesetz verfassungswidrig ist, da es zu niedrige Leistungen vorsieht und die Bunderegierung nicht überzeugend darlegen konnte, weshalb Asylsuchende und Geduldete für die ersten vier Jahre des Aufenthaltes einen niedrigeren Bedarf haben als Hartz IV-Empfänger. Es stellte fest: "Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen. Die in Artikel 1 Absatz 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren." Dieser Satz ist als eine bedeutende Zäsur im deutschen Ausländer- und Flüchtlingsrecht zu verstehen, der sich hoffentlich auch in den Bereichen niederschlägt, über die das Verfassungsgericht nicht zu entscheiden hatte.

Paneuropäischer Blick

Erste Veränderungen als Zeichen eines schrittweisen Umdenkens wurden im Zuwanderungsgesetz von 2005 sichtbar, wo Deutschland sich zum ersten Mal auf die Identität als Einwanderungsland verständigen konnte, das seinen eigenen Beitrag zum Ankommen von Neuzuwanderern und Flüchtlingen und zur Anerkennung der bereits hier lebenden Menschen mit ausländischen Wurzeln zu leisten hat. Darüberhinaus hat die europäische Harmonisierung des Asylrechts zwar nur in einigen Bereichen zu tatsächlichen Verbesserungen geführt, sie hat jedoch durch den paneuropäischen Blick durchaus zur Versachlichung beigetragen. In der in diesem Jahr abgeschlossenen zweiten Harmonisierungsphase des EU-Asylrechts konnten die deutschen Verhandlungsführer im Europäischen Rat viel bereits bestehendes deutsches Recht hinein verhandeln. Der Umsetzungsbedarf im Vergleich zu anderen EU-Staaten, die nicht über eine lange Asyltradition verfügen, bleibt vergleichsweise gering. Dennoch: Der neuen EU-Qualifikationsrichtlinie ist es zu verdanken, dass die Genfer Flüchtlingskonvention und die Asylgründe des EU-Rechts seit diesem Jahr im Asylverfahrensgesetz endlich auch im Wortlaut verankert sind und sich der Flüchtlingsschutz in einigen Bereichen ausgeweitet hat.

Es ist bemerkenswert, dass das Asylrecht nahezu kein Thema im Bundestagswahlkampf 2013 war, obwohl die Zahlen der Asylsuchenden ansteigen und bis zum Jahresende wohl etwa 100 000 Menschen Anträge stellen werden, nach einem Tiefststand von unter 30 000 Anträgen im Jahr 2008. Die Unterbringungskapazitäten der Kommunen reichen derzeit nicht aus, vielerorts müssen neue Unterkünfte geschaffen werden. Und dennoch: Begleitet wird diese Entwicklung an manchen Orten von Bürgerinitiativen gegen Gemeinschaftsunterkünfte, die mit denselben diffusen Ängsten vor Kriminalität und "Überfremdung" wie in den Achtziger- und Neunzigerjahren agieren. Nicht nur in Marzahn-Hellersdorf, auch Schneeberg, Berchtesgaden, Greiz und Bretzenheim oder Berlin-Charlottenburg seien stellvertretend genannt. Die rassistischen Stimmungen werden von der NPD und anderen Gruppierungen wieder instrumentalisiert.

Besonnen und mediativ

Doch Politik und Verwaltung gerade auf kommunaler Ebene, so scheint es und hofft man, haben aus der menschenverachtenden Vergangenheit gelernt. Sie reagieren größtenteils besonnen und mediativ. Es ist erstaunlich, wenn der für den Asylkompromiss verantwortliche frühere CDU-Bundesinnenminister Rudolf Seiters anlässlich des EU-Gipfels im Oktober Veränderungen in der Flüchtlingspolitik fordert. Er rief die Bundesregierung auf, sie solle "Deutschlands Grenzen ein Stück weit lockern". Selbst der Bundesinnenminister der letzten Regierung, Hans-Peter Friedrich, hat mit seinem Vorstoß, fünftausend syrische Flüchtlinge in einem humanitären Programm aufzunehmen ein deutliches Zeichen gesetzt. Auch wenn seine Äußerungen zeigen, dass die Bundesregierung teilweise noch altem Denken verhaftet ist, ist das deutsche Aufnahmekontingent in der EU bislang das größte und hat noch keine nennenswerte Nachahmung gefunden.

Noch etwas Entscheidendes hat sich geändert: Flüchtlinge selbst erheben ihre Stimme. Sie fordern eine menschenwürdige Aufnahme und Unterbringung ein. Diese Entwicklung ist höchst positiv. Die Forderungen müssen Beachtung finden im politischen Diskurs. Das Asylrecht muss in Deutschland und der EU gestärkt und bewahrt werden. Gerade Deutschland als traditionelles Asylland muss sich in Form von politischer Bereitschaft neu bestätigen und vergewissern: Angesichts der großen Zahl der Flüchtlinge, die der UNHCR als größte humanitäre Katastrophe seit langem bezeichnet, dürfen die EU-Außengrenzen nicht hermetisch abgeriegelt werden. Die Verantwortung darf nicht auf die Länder beschränkt sein, in denen die Flüchtlinge ankommen.

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Katharina Stamm

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Katharina Stamm

Katharina Stamm ist Expertin für Europäische Migrationspolitik des Zentrums Migration und Soziales der Diakonie Deutschland .


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